La informalidad ocupacional, más que un problema un reto de política pública

La cuestión de la informalidad ocupacional, más que ser vista como un problema debería ser analizada como un reto para los tomadores de decisiones. En efecto, los informales no se encuentran como materia inerte esperando a ser revivida, ni tan poco como un segmento totalmente desintegrado de la sociedad que está a la espera de lo que el estado pueda darle. Por el contrario, esta población cuenta con un amplio capital tanto social como económico que le permite solventar sus necesidades básicas de subsistencia y aprovechar las redes sociales con las que cuenta. El mismo De Soto, en varios de sus textos argumenta la importancia de la participación de la actividad informal en la economía, a lo cual se le suma la consolidación de sistemas normativos extralegales en los que los sujetos informales crean sus propias normas para regular su actividad (De Soto, 1986 y 2000)

Por otra parte, Tokman menciona el potencial solidario que existe dentro de las unidades microempresariales del sector informal, el cual debe ser tenido en cuenta al momento de diseñar políticas encaminadas a tal sector (Tokman, 1991). Factor que coincide con Portes, para quien las economías informales se caracterizan por tener una identidad común que mantiene unidos  a los participantes, “distinguiéndolos de alguna forma de la población circundante”, lo que les provee de una base solidaria que facilita la cooperación entre empresas, así como relaciones no conflictivas con los trabajadores (Portes, 1995).

Lo anterior lleva a reflexionar que los trabajadores informales tienen un cierto acerbo de capital que debe ser tenido en cuenta por el diseñador de política pública al momento de diseñar programas sociales. Es decir, se trata de hacer uso de los recursos disponibles, e incluir a los informales en la toma de decisiones.

Ackerman y Ansolabehere (2004), al analizar el caso de Porto alegre – Brasil - , encuentran que  la participación de la ciudadanía en la administración del presupuesto regional logró que el papel de la sociedad trascendiera de su tradicional rol de guardián o protesta a uno más autogestionario, en el que los individuos influían en la política desde adentro ejerciendo un control directo de las decisiones. Caso similar a la constitución del Instituto Federal Electoral de México y a los Consejos consultivos en argentina, en los que se dieron procesos similares. Al aplicar este tipo de estrategia gubernamental  de participación - acción ciudadana el gobierno simplifica  su gestión administrativa.

Para el caso de la informalidad ocupacional, se había descrito más arriba, que tres podrían ser los problemas centrales en la resolución de la problemática: La inadecuada estructura legal, la concentración del ingreso y la precarización del mercado laboral. Como se dijo, cada una de ellas tiene defensores pero a su vez grandes detractores, por lo que si se aplicara una política de corte vertical – del gobierno hacia el pueblo- lo que se estaría generando es una ampliación del conflicto social, con el atenuante de que pueden estarse invirtiendo cuantiosos recursos que no son utilizados de forma eficiente.

Cuando se evalúa cualquier tipo de proyecto, en éste caso la implementación de una política pública, lo primero que hay que hacer es evaluar su pertinencia, es decir, que el grupo que se va a beneficiar se encuentre de acuerdo con la decisión asumida, y en segundo lugar, que el contexto socioeconómico y demográfico sea el más optimo para hacerlo (Gasper, 2000). No obstante, en política lo que regularmente se hace es seguir un enfoque de elección pública, mediante el cual los tomadores de decisiones  evalúan la viabilidad del proyecto o programa de acuerdo a una curva de utilidad que les maximiza tanto su interés particular como el presupuesto con el que cuentan.

De seguirse un esquema participativo, como el que plantean Ackerman y Ansolabehere (2004) basado en la gerencia social, no solo podría resolverse los conflictos de intereses, dado que se crearían espacios de dialogo donde se encuentren todos los actores implicados (empresarios y trabajadores formales e informales, el gobierno, las entidades de financiamiento y las instituciones multilaterales), sino que además, se diseñarían las políticas teniendo en cuenta al constituyente primario –el pueblo-, con la garantía de que los acuerdos que emanen de allí van a poder ser implementados con un índice de  probabilidad de éxito superior al de un esquema vertical.

Finalmente la propuesta basada en la sinergia estado – sociedad, permitiría canalizar todo el potencial solidario que se encuentra en la población ocupada en la informalidad. Ello, haría de las redes el principal mecanismo de cohesión social con el cual se puede productivizar el capital económico de las unidades productivas informales.

Lo anterior, para nada riñe con la propuesta regulatoría institucional de De Soto, dado que se daría como un elemento de refuerzo a su planteamiento de romper la campana de vidrio que separa a los informales de la economía regulada. Tampoco estaría en contra de los planteamientos de la OIT, dado que se buscaría una articulación entre el sector informal y las grandes empresas ya establecidas para que se puedan generar sinergias en pro de la competitividad nacional ante los mercados externos, pero de manera regulada. Incluiría la propuesta de Portes de centrar los esfuerzos a nivel local, dado que de allí partirían las ideas y los programas que se van a implementar haciendo del pueblo una unidad autogestionaria. Y por último, se tomaría en cuenta la situación macroeconómica y los mecanismos de ajuste del mercado que serían las líneas de restricción de la propuesta, elementos que podrían ser concertados en  espacios de dialogo ciudadano.

En síntesis, se buscaría pasar de la democracia representativa, que delega totalmente el poder en sus mandatarios, a la democracia participativa, que hace del sujeto el elemento central en el diseño y ejecución de las políticas públicas. No obstante, esta propuesta requiere de la intervención del estado en la economía en aquellos segmentos que el mercado de por si no puede equilibrar, como se vera en los ejemplos citados a continuación en los que el papel del estado conjugado con el rol de la sociedad fue el elemento clave para mejorar el nivel del empleo formal y diezmar la pobreza en sus sociedades.

El Caso Mexicano

El fenómeno de la globalización económica permea cada uno de los segmentos de la sociedad y del mercado. Los sujetos empleados en el sector informal de la economía son afectados directa o indirectamente por lo que acontezca a un nivel macroeconómico. En ese sentido, los cambios en la economía afectan de manera diferencial a cada tipo de trabajador de acuerdo al sector donde se desempeña, la región geográfica donde habita y los recursos con los que cuenta. Por ejemplo, en Asia se ha se ha producido un crecimiento económico sostenido determinado por la exportación de bienes y servicios, mediante el cual se creó una gran cantidad de puestos de trabajo en actividades que exigen una alta intensidad de mano de obra. El caso más atrayente es el de Bangladesh: mientras que en 1978 había en ese país cuatro fábricas de prendas de vestir para 1995 había 2.400 fábricas que daban empleo a 1,2 millones de trabajadores en el sector informal. Esta situación se repite en la China, Tailandia e Indonesia (OIT, 2002).

Al analizar el por qué del crecimiento de las unidades empresariales manufactureras del sector informal en China e Indonesia, encontramos que estas se orientan a actividades que generan un alto componente de valor agregado, como lo son los microchips, la industria textilera, los servicios a la industria de auto partes y de electrodomésticos. Por el contrario, en México el grueso de las actividades informales se dedica al comercio y los servicios personales y/o comunales (verse OIT, 2002).

No obstante, hay que anotar que los empleos informales generados en la región asiática no gozan, al igual que en México, de ningún tipo de protección social. Ello ha llevado a los gobiernos de estos países a generar estrategias alternativas que buscan integrar al sector informal en el conjunto de la economía. Básicamente su propuesta podría resumirse en los siguientes aspectos: 

Derechos Laborales: A pesar de que los países asiáticos se han visto profundamente afectados en los últimos años por los ciclos inherentes al sistema capitalista, los cuales han contribuido a diezmar muchos de los derechos adquiridos por los trabajadores pobres. El florecimiento de la democracia y la libertad en todo el continente asiático ha permitido avances en la ratificación de los convenios de derechos relativos al trabajo por parte de los gobiernos nacionales. Tal  es el caso de  la India, que ratifica los derechos de los vendedores ambulantes a un trabajo con protección social, lo cual ha influenciado la percepción  que adoptan estos vendedores respecto de las autoridades locales de la región (Amin, 2002).

Desarrollo empresarial: Desde hace varias décadas  se vienen implementando numerosos proyectos y programas piloto para el “mejoramiento de barrios muy pobres” y la promoción de “industrias pequeñas y familiares”, en los cuales se combina el acceso a microcréditos con la innovación tecnológica en sectores punta como instrumento clave para el desarrollo empresarial. (Ibid, Pag. 16)

Formación: Se toma como referente que la educación es el elemento esencial para generar movilidad ascendente en todos los segmentos de la población. Partiendo de ello, las investigaciones realizadas en Asia han encontrado que si bien los trabajadores en el sector informal valoran los programas orientados a su capacitación, ven con mejores ojos la oportunidad de que sus hijos puedan acceder a una formación de óptima calidad. Con esto se rompería el círculo vicioso de la pobreza en el que los hijos de los trabajadores informales de hoy, se desempeñaran mañana en actividades igualmente informales. La tarea que los gobiernos de esa región se han impuesto ahora, es la de liberar a los niños empleados actualmente en el sector informal para que puedan ir a estudiar, y así romper el circulo que los ata a la informalidad (Ibíd, Pág. 19)

Crédito: Asia ha adquirido una valiosa experiencia en cuanto a la oferta de crédito. Por ejemplo, las formaciones de grupos solidarios que sirven como garantía en los créditos es una  innovación que funciona, por ahora, en las áreas rurales y puede llegar a millones de personas tal como lo muestra la experiencia del Grameen Bank en la India.

Igualmente, ONG´S como Proshikha y el BRAC en Bangladesh también se han dedicado a la cuestión del microcrédito para los trabajadores pobres en zonas urbanas, adoptando la filosofía de crédito solidario de Graneen Bank, lo cual ha resuelto una buena parte de  las necesidades de crédito de la población pobre ocupada en el sector informal (Ibíd., Pag. 17).

Seguridad social: En cuanto a seguridad social, en el caso de algunos países asiáticos se nota claramente la pertinencia de establecer una sinergia entre el Estado y la sociedad, como lo es el caso del seguro de trabajo, la atención médica y los servicios de cuidado de niños ofrecidos por la Asociación de Mujeres Trabajadoras por Cuenta Propia (SEWA), en cooperación con el gobierno indonés y Chino que hoy cubren a un 40 por ciento de los ocupados en el sector informal.

Igualmente se resaltan los planes de seguridad social de Corea del Sur, Tailandia e  Indonesia enfocados a mitigar los efectos de la crisis económica en los pobres, a partir de los siguientes objetivos: a) garantizar el acceso de los grupos vulnerables a los servicios sociales esenciales, especialmente la educación y la salud, b) mantener la calidad de los servicios sociales prestados a los pobres,  c) iniciar reformas de políticas sostenibles relativas a la prestación de los servicios sociales básicos, que en la actualidad cubren a un 60 por ciento de la población en situación de pobreza (OIT, 2002)

Riesgos ocupacionales: En Asia se vienen implementando diversos proyectos regionales, en los que los gobiernos locales cooperan conjuntamente con las organizaciones civiles y entidades como la OIT  para brindar condiciones seguras de trabajo, tal es el caso de los programas Mejora del Trabajo en las Pequeñas Empresas (WISE) y Mejore su Negocio (IYB) en Filipinas y Malasia. Estos brindan recursos económicos y formativos para que las empresas del sector informal adecuen su estructura, de tal suerte que se reduzcan los riesgo laborales al mínimo posible la actividad productiva (OIT, 2002). 

A los anteriores aspectos, se ha sumado una estrategia de tipo macroeconómico en la que el estado juega un papel fundamental en el curso de la economía. Así, en las naciones del sudeste asiático los gobiernos se han preocupado por irrigar de liquidez permanente a la economía mediante una regulación mesurada de la tasa de interés y el mercado de capitales. En ese sentido, países como China y Corea han implementado, en su momento, impuestos a las salidas de capital como mecanismo de freno a la fuga de recursos. Ello no ha repercutido para nada en un decremento de la inversión extranjera, como bien suelen manifestar los economistas clásicos, sino que por el contrario ésta ha crecido a ritmos sostenidos en los últimos años (Stiglitz, 2002).

De otra parte, la definición de sectores punta, le ha permitido a los gobiernos de China, Corea y Malasia impulsar industrias generadoras de alto valor agregado, lo cual ha hecho que una buena parte de sus empresas se trasladen a estos sectores, dadas las garantías que les brinda el gobierno a través de créditos y ampliación de sus mercados (Perkins, 2001).

Finalmente, los mecanismos de participación y control ciudadano aunados a incrementos en las tasas del ahorro doméstico del 40% en la China, y del 30% en Singapur y Taiwan, vía liberación de ingresos en los hogares por bajos costos en seguridad social, educación, mejoras en la vivienda y otros servicios sociales, les ha permitido a estas naciones reducir considerablemente sus niveles de pobreza y crecer a ritmos sostenibles por largos periodos de tiempo (Stiglitz y Yusuf, 2001). Ello demuestra la efectividad de que el Estado asuma las riendas de la dirección económica, y regule la actuación de los demás sujetos en el mercado sin afectar el buen cuso de la economía de una nación.

En síntesis la experiencia asiática deja varias lecciones que aprender y otras que corregir: Por una parte,  puede decirse que los esfuerzos y programas implementados para resolver el problema de la economía informal, si bien se encuentran enfocados hacia el sector empresarial con objetivos claros en el mejoramiento de las condiciones productivas. Aún les queda por resolver el problema de la gran mayoría de sujetos informales que migran del campo a la ciudad y se desempeñan en actividades de pura subsistencia (Amin, 2002). Asimismo, la integración física de las unidades del sector informal con el resto de la economía en los países asiáticos requiere de mayores esfuerzos. Los espacios físicos ocupados por los trabajadores informales no deberían sean de carácter transitorio y sin ningún tipo de condiciones mínimas de sanidad, por el contrario, se debe podría formalizarlos brindándoles a sus propietarios un mejor contexto físico laboral.

De otra parte, en cuanto a políticas macroeconómicas se refiere, los países del Asia han aprendido que el Estado juega un papel central en la economía, y que su intervención como arbitro, regulador y promotor de las jugadas entre empresarios y empleados, se hace evidente a través de su intervención en el mercado de capitales, la definición de sectores prioritarios y la prestación de servicios sociales a las comunidades de mas bajos recursos.