Décadas del 60 y del 70: Desde la estabilidad relativa a la generación de la deuda externa

Durante los años sesenta, las economías latinoamericanas tuvieron características propias de lo que en ese entonces se esperaba fueran las naciones en desarrollo. Las exportaciones primarias dominaban el comercio internacional y la concentración de la dependencia productiva variaba, pero en general se mantuvo con índices altos. La industria contribuía con alrededor de un 22 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB) teniendo un rango que iba desde 11 por ciento en Bolivia, hasta 25 por ciento en Brasil. La importación de los bienes de consumo aún era responsable de cerca de un 17 por ciento en el promedio de las importaciones totales de la región y de cerca de un 40 por ciento en los casos de Venezuela y Panamá.

La agricultura proveía un 46 por ciento del empleo, y menos de la mitad de la población total era urbana. En la mayoría de los casos el sector rural aún se ajustaba a las características de sociedades con economías pequeñas, orientadas a la exportación, del tipo plantación extensiva en muchos casos. Junto al sector moderno coexistían unidades de producción orientadas a los mercados domésticos y con extenso uso de recursos productivos, como el caso de las grandes fincas y de gran número de pequeños productores, rasgos estos de una realidad que aún hoy día es prevaleciente en varios países de la región. Los intentos de modernizar los aparatos productivos, luego de la Segunda Guerra Mundial, se centraron principalmente en la aplicación del modelo de sustitución de importaciones en América Latina.

Los siguientes veinte años que siguieron a 1960 vieron un crecimiento económico importante, al menos cuando estos indicadores se contrastan con los resultados de expansión económica logrados durante los ochenta. La Tabla 1 muestra como entre 1965 y 1973, el promedio ponderado de crecimiento del PIB en la región fue de 7.4 por ciento, mientras que en Asia alcanzó la cifra de 4.1 por ciento. Aún más notorio: el sudeste asiático obtuvo un crecimiento de 8.3 por ciento en esa época. Todavía para los setenta, la tasa de crecimiento en América Latina era de 5.8 por ciento, no muy lejos del 8.0 por ciento que se tenía en el sureste de Asia. En Estados Unidos, mientras tanto, el crecimiento de la economía reportaba un promedio de menos de 4 por ciento por año.

El sector más dinámico en este patrón de crecimiento fue la industria. La producción manufacturera de América Latina se incrementó rápidamente durante los sesenta y los setenta. El total producido medido en precios constantes creció más del 6 por ciento por año durante dos décadas. Este importante crecimiento llegó a su cúspide en los sesenta y a principio de los setenta. A pesar del impacto adverso que tuvo en la región el aumento de los precios del petróleo de 1973, estas respetables tasas de crecimiento económico se mantuvieron hasta 1980.

Una característica muy importante de las economías latinoamericanas durante los sesenta, fue el desarrollo de la industria y la diversificación de las nuevas líneas de exportación. En esta década, el notable aumento de la producción industrial fue sostenido por el modelo de crecimiento basado en la sustitución de las importaciones. En la mayor parte de los países, estos años se caracterizaron por la caída en los coeficientes de importación y por una reducida capacidad exportadora de productos industriales. En 1965, por ejemplo, el total de exportaciones de bienes industriales de la región alcanzó un valor menor de 750 millones de dólares, comparado con un total de exportación de 10.1 mil millones de dólares. En contraste, desde fines de los sesenta, la región llegó a establecer una rápida expansión de las exportaciones de manufacturas y un crecimiento paralelo en la importación de bienes industriales.

Las exportaciones de bienes manufacturados crecieron en la región a una tasa anual de 14 por ciento en estas dos décadas. Tales exportaciones fueron estimuladas notablemente por la promoción de políticas públicas para tal efecto. En algunos países, principalmente en México, Centroamérica y el Caribe se establecieron zonas específicas para producción de bienes de exportación. Un mercado de muchísima importancia para la región lo ha seguido siendo Estados Unidos.

Cabe señalar que las iniciativas de integración en la región que se iniciaron en los 60-70 no demostraron ser una variable tan importante para la expansión económica como se esperaba. No obstante, un importante intento de integración regional dio inicio con la formación, en 1960, del Área de Libre Comercio Latinoamericana (ALIC o LAFTA, esta última por sus siglas en inglés). El tratado originalmente incluyó a Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay. Otras iniciativas de integración económica fueron las del Mercado Común Centroamericano (MCCA) con Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica (1961); y el Pacto Andino, conformado por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (1969). El objetivo fue reducir las tarifas dentro de la región a fin de estimular el comercio y el crecimiento industrial, lo que permitiría reforzar las economías de escala. Esto era visto como un medio para generar mayor capacidad competitiva en el comercio internacional.

Sin embargo, todos estos programas fueron perdiendo fuerza a medida que las concesiones "fáciles" fueron llegando a su fin, es decir, las concesiones sobre productos que no eran producidos por dos o más miembros del tratado de integración. Se demostró
que la continuidad en el funcionamiento de estos tratados requería un alto grado de sofisticación administrativa y de voluntad política, como medios para superar conflictos de interés y casos de desconfianza entre las partes. Ninguno de esos elementos se mantuvo de manera constante.

Como resultado de ello, el comercio intrarregional total no aumentó sostenidamente tanto como se esperaba. No obstante, tanto el Pacto Andino como el Mercado Común Centroamericano ayudaron a aumentar la producción industrial en las pequeñas economías de las naciones. Pero en las naciones más grandes, el cambio de la producción del sector industrial a las exportaciones sólo fue marginalmente afectado por los esquemas de integración que se llevaron a la práctica. Con base en ello, y con relación a la región como un todo, el crecimiento de las exportaciones manufactureras fue determinado esencialmente por las ventas al resto del mundo.

A pesar del rápido crecimiento, los productos manufacturados se mantuvieron formando parte solamente de una pequeña proporción de la producción total. Aún cuando los materiales procesados se incluyeran en las manufacturas exportadas en un sentido amplio, menos de una quinta parte de dicha producción fue exportada en la mayoría de los países. Más aún, el déficit del comercio latinoamericano en bienes manufacturados llegó a ser de 56.5 miles de millones de dólares. Tal cantidad se amplió durante la crisis de la deuda externa.

El cambio más significativo en la estructura de la producción industrial desde 1960 fue la tendencia de declinación en la proporción de bienes no durables. Para la región como un todo, esta disminución es resultado del incremento de la producción de insumos para otras actividades manufactureras. La proporción de bienes de capital y de bienes durables virtualmente se mantuvo sin cambios entre 1960 y 1979. Aún en los países más avanzados de la región, como Argentina, Brasil y México, con la más grande producción de bienes industriales, los bienes de consumo no durables o perecederos contaron solamente con cerca de una cuarta parte de la producción industrial, comparada con la mitad que ellos constituían en las economías de los países más desarrollados en el mundo.

Lo anterior es un indicador de la naturaleza estrecha del proceso de industrialización que se implementó. Si la industria de equipos de transporte -una gran proporción de la cual está conformada por la industria de automóviles- es excluida de las proporciones a que se hacía referencia en el párrafo anterior, los bienes de capital representan tan sólo 19 por ciento en Argentina, por citar un ejemplo. Entre los países más pequeños de la región de los Andes, el peso de los bienes de capital es de menos de 10 por ciento y en Centroamérica, con la excepción de Costa Rica, es menor del 5 por ciento. Como resultado de esto, la acumulación de capital en América Latina continuaba siendo muy
dependiente de las importaciones de bienes de capital, y la producción industrial continuaba demandando significativas cantidades de divisas.

No obstante el limitado crecimiento en el subsector de bienes de capital, durante los últimos veinte años se ha logrado un impresionante desarrollo industrial en términos de la ampliación de la capacidad tecnológica. Este aspecto se revela en la mayor proporción de exportaciones de bienes industriales caracterizados por mayor sofisticación tecnológica, además de la colocación en la región de mayor inversión foránea en subsectores claves de este tipo. Algunas firmas latinoamericanas han llegado a ser más competitivas en el mercado internacional, no obstante la evidencia de que la brecha tecnológica con los países más desarrollados ha continuado expandiéndose.

En Argentina, Brasil, Colombia y México se ha dado el caso de firmas industriales locales que han utilizado formas productivas agrupadas –incluso algunas de ellas se basaron en tecnologías indígenas- que les han permitido competir exitosamente con multinacionales y sus subsidiarias domésticas. Aunque el aprendizaje ha ocurrido en las etapas de la industrialización, solamente en Brasil las empresas han llegado a ser competitivas a nivel internacional. Con la rápida expansión de su mercado doméstico, estas firmas han tenido éxito en acercarse a la frontera tecnológica en industrias como las del acero y la producción de maquinaria. En otros lugares de la región, sin embargo, la producción en pequeñas escalas ha sido obstáculo para alcanzar niveles competitivos en la productividad.

Una característica que ha incrementado tanto la flexibilidad como la vulnerabilidad de manera simultanea, ha sido el papel central de las multinacionales en el crecimiento industrial. A pesar de que han contribuido con el desarrollo tecnológico que se ha descrito arriba, ellas también fueron responsables de debilitar la capacidad empresarial doméstica, incluyendo la indígena y sus rasgos tecnológicos. En los sesenta, las empresas multinacionales constituyeron los elementos más dinámicos en el crecimiento de la industria en América Latina. Las políticas proteccionistas de la era de la sustitución de importaciones, junto con las políticas liberales hacia la inversión foránea, establecieron condiciones para que la producción local se siguiera exportando, pero siempre manteniendo mayor énfasis en la preservación de los mercados latinoamericanos.

Las empresas transnacionales o multinacionales jugaron un papel muy importante para dinamizar las industrias regionales, tales como las de químicos, automotrices, productos de hule y de materiales eléctricos. Su rápida expansión durante este período provocó una relativa desnacionalización de la industria local. En Argentina, México y Brasil, por
ejemplo, la proporción de multinacionales en la producción de manufacturas se incrementó de 20 por ciento a principios de los sesentas, a cerca de 30 por ciento para principios de los setentas. Ellas se mantuvieron actuando dentro del marco de mayor proteccionismo, lo que caracterizó mucho el escenario económico de la región durante ese tiempo.

En los setenta, el peso de la producción industrial multinacional se estabilizó en algunos países y decayó en otros. En Argentina, por ejemplo, la producción de las multinacionales fue de 30.8 por ciento en 1973 y de 29.4 por ciento en 1983. En Brasil, esa participación cayó de 34.4 por ciento en 1971 a 22.5 por ciento en 1979. Este declive fue parcialmente provocado por las políticas restrictivas que la región fue adoptando respecto a la inversión extranjera en el caso de varios países durante los setentas y, también debido a cambios que las mismas empresas transnacionales desarrollaron para este tiempo. El resultado fue el crecimiento de nuevas formas de inversión extranjera que no se basaban totalmente en la idea de compartir muchas de las acciones con subsidiarias locales. Se trataba de un resultado no previsto totalmente en el modelo de sustitución de importaciones.

En Brasil y México la producción industrial creció por encima del promedio de América Latina. Como resultado de ello, su peso en la producción industrial regional aumentó de menos del 50 por ciento para alcanzar más del 60 por ciento de América Latina. Estos dos países han sido también las economías que consistentemente han atraído más el grueso de la inversión extranjera con más del 70 por ciento de la misma durante los setenta. Además, han sido las naciones que más se han endeudado. Los grupos de "maquiladoras" en la frontera entre México y Estados Unidos han sido un fenómeno particularmente notorio. Estas empresas centran su acción en el ensamblaje de productos y la recolocación de los mismos, generalmente, en mercados más desarrollados, aprovechando zonas libres del pago de impuestos en las naciones en
donde ocurren las "líneas de operación". Se trata de un esfuerzo de reexportación directa.

La experiencia de países del cono sur, en particular Argentina, Chile y Uruguay ofrece, en cambio, un panorama contrastante. En 1950 estas naciones eran la más industrializadas en América Latina, en términos de producción manufacturera per capita. Pero luego experimentaron tasas más lentas de crecimiento industrial. Tras los golpes militares de los setenta, estas adoptaron políticas que fomentaron la desindustrialización por medio, entre otras medidas, del abaratamiento de las importaciones. Esta tendencia fue muy marcada en Argentina y Chile. Con inspiración en la crítica neoliberal del modelo de substitución de importaciones, tasas de cambio en las monedas y altos intereses bancarios en los mercados domésticos, provocaron cierre de plantas industriales, elevando el desempleo y haciendo que declinara la producción industrial.

Los países del Pacto Andino, conscientes del tamaño reducido de sus economías y de lo que esto provocaba en la industrialización, intentaron desarrollar áreas claves del mercado, mediante la unificación de políticas y de programas industriales. Con la excepción de Ecuador, estas naciones habían llegado a tener tasas de crecimiento arriba del promedio latinoamericano durante los sesenta. Sin embargo, a pesar de los ambiciosos planes, alcanzaron poco progreso en el desarrollo de programas regionales y sectoriales en ingeniería, acero, industria petroquímica y automotriz.

Los países del Mercado Común Centroamericano, en contraste con lo que ocurrió en el Pacto Andino, experimentaron un rápido crecimiento industrial durante los sesenta, principalmente El Salvador y Guatemala. Se obtuvo un crecimiento de 8.5 por ciento
anual comparado con el 6.7 por ciento que la región tuvo en la década mencionada. Esta rápida expansión fue reforzada por el crecimiento de las exportaciones agrícolas, la formación del mercado común y el incremento del comercio intrarregional. En los setenta, no obstante, el proceso perdió impulso y la tasa de crecimiento cayó a niveles inferiores a los del promedio de la región latinoamericana. El descenso se debió en parte a las interrupciones en el proceso de integración debido a conflictos fronterizos que tuvieron su máxima expresión con la guerra entre Honduras y El Salvador en 1969, lo que obstaculizó el comercio entre estas dos naciones por el resto de los setenta.

Mayor expansión que el fenómeno de las nuevas exportaciones de los bienes manufacturados, tuvo la diversificación lograda dentro del sector primario de las exportaciones. Esta tomó lugar con la producción de flores de Colombia, camarones de Ecuador y frutas y vegetales de Chile, Centro América y de las naciones del Caribe. Este esfuerzo hizo que se mejoraran los métodos de transporte y de comunicaciones, y que se elevara el nivel técnico de la producción y del mercadeo. Con ello la región disfrutó de una acentuada ventaja comparativa sobre todo hacia el mercado de Estados Unidos. Sin embargo, algunos países mantuvieron patrones de alta dependencia de la exportación de pocos productos y, por lo tanto, continuaron con la vulnerabilidad en medio de desfavorables tendencias de los mercados internacionales. Esta condición, en términos generales, continuó aún durante los ochenta (véase Tabla 2).